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Si bien la preocupación por el destino de los bosques reconoce antecedentes previos, tomaremos como punto de partida del proceso de negociación internacional tendiente a afrontar y dar respuesta a los graves desafíos que significaba la continuada pérdida del patrimonio forestal mundial, a la Conferencia sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), celebrada en Río de Janeiro en junio de 1992.
Dentro de tales antecedentes previos, se destaca que en 1990 y a instancias del entonces G-7[1] se iniciaron negociaciones internacionales con el objetivo de alcanzar un convenio[2] ambiental mundial sobre bosques, estimando que ello sería factible durante el desarrollo de la CNUMAD.
En la Cumbre de la Tierra – tal como se la dio en llamar – luego de acalorados y prolongados debates, en los que afloraron profundas contradicciones, tanto entre el Norte y el Sur como dentro de cada grupo de países, lejos de alcanzar consenso para establecer un convenio, solo se logró aprobar el texto de la “Declaración Autorizada Sin Fuerza Jurídica Obligatoria de Principios para un Consenso Mundial respecto de la Ordenación, la Conservación y el Desarrollo Sostenible de los Bosques de Todo Tipo”, y el texto del Capítulo 11 del Programa 21 “Combatiendo la Deforestación”.
Si bien durante la CNUMAD no se pudo obtener acuerdo para un convenio sobre los bosques, si se obtuvo para temas globales, aprobando dos convenios: el Convenio sobre Diversidad Biológica y el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático; estableciéndose también los acuerdos que posibilitaron, dos años más tarde, firmar un tercer convenio, el de “Lucha contra la Desertificación en los Países afectados por Sequía Grave o Desertificación, en particular en África”.
Este conjunto de declaraciones y convenios, a los que se agregan acuerdos directa o indirectamente vinculados a los Bosques, incluso algunos previos a la CNUMAD, como el Convenio de Ramsar (1971), la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial (1972), la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre – CITES (1973) y el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales (1989); o posteriores como: el Convenio Internacional de Maderas Tropicales (1994), el Proceso de Montreal[3] (1994) y la Organización Mundial del Comercio – GATT (1994) enmarcaron el proceso de negociación internacional sobre bosques que se inicia en 1992.
Tres años después de la Cumbre de Río, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, previa recomendación de la Comisión de Desarrollo Sostenible (CDS – UN), aprobó el establecimiento de un Grupo ad-hoc de composición abierta sobre los bosques con el objeto de alcanzar un consenso y formular propuestas coordinadas sobre la adopción de medidas con miras al ordenamiento, conservación y manejo sostenible de todos los tipos de bosque.
Este grupo fue el Panel Intergubernamental de Bosques (PIB) que recibió un mandato por un período de dos años (1995-1997) asignándole un programa de trabajo dividido en cinco Categorías:
- Implementación de las decisiones relacionadas con bosques de la CNUMAD a nivel nacional e internacional, incluyendo un examen de los enlaces sectoriales y trans-sectoriales;
- Cooperación internacional en asistencia financiera y transferencia de tecnología;
- Investigación científica, valoración forestal y el desarrollo de criterios e indicadores para el manejo forestal sostenible;
- Comercio y Medio Ambiente en relación a productos forestales y servicios;
- Organizaciones internacionales e instituciones multilaterales e instrumentos, incluyendo mecanismos legales apropiados.
Si bien el PIB alcanzó consenso para un gran número de propuestas para la acción no logro acuerdos sobre temas centrales en materia política y económica, tales como los asuntos relacionados a financiamiento, transferencia de tecnología, comercio y ambiente y particularmente sobre el centro de las controversias: instituciones e instrumentos legales.
En la 19ª Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas celebrada en junio de 1997 se aprobó lo actuado por el PIB y se recomendó la continuación del diálogo sobre la política intergubernamental de bosques, lo cual posibilitó que un mes después, el el Consejo Económico y Social de la Organización de las Naciones Unidas (ECOSOC) estableciera el Foro Intergubernamental sobre Bosques (FIB) bajo la Comisión de Desarrollo Sostenible con un mandato dividido en tres categorías:
- Promoción y facilitación de la implementación de las propuestas de acción del Panel Intergubernamental de Bosques (PIB) y revisión, monitoreo e informes de progreso en el manejo, conservación y desarrollo sostenible de todos los tipos de bosques;
- Consideración de los asuntos pendientes y otros asuntos resultantes de los elementos de los programas del proceso del PIB;
- Arreglos internacionales y mecanismos para promover el manejo, conservación y desarrollo sostenible de todos los tipos de bosques.
Dentro de la tercera categoría, se incluía el mandato de trabajar hacia el logro de un consenso de arreglos y mecanismos internacionales, como por ejemplo, un instrumento legal obligatorio para los bosques de todo tipo.
Entre 1997 y 2000 el FIB desarrolló sus cuatro sesiones alcanzando consenso sobre temas tales como: Planes Forestales Nacionales, criterios e indicadores de Manejo Forestal Sostenible, causas determinantes de la deforestación, conocimiento tradicional relacionado con los bosques, estudio sobre la situación de los bosques del mundo y certificación[4] forestal.
En octubre de 2000, el ECOSOC mediante la Resolución 2000/35, adoptó dos importantes decisiones: estableció el Foro de Naciones Unidas sobre Bosques – FNUB como uno de sus órganos auxiliares y aprobó su plan plurianual de trabajo con dos objetivos centrales: promover la gestión, conservación y desarrollo sostenible de todo tipo de bosques y reforzar el compromiso político a largo plazo para este fin. Todo ello en el marco de la Declaración de Río, los Principios Forestales, el Capítulo 11 del Programa 21 y en los resultados del proceso de diálogo de cinco años del Panel Intergubernamental de Bosques (PIB) y del Foro Intergubernamental de Bosques (FIB).
Cabe destacar también el establecimiento de la Asociación de Colaboración en materia de Bosques (ACB) establecida para apoyar el trabajo del FNUB.
Resulta importante destacar que la resolución ECOSOC 2000/35 establece que el FNUB considerará, en un plazo de cinco años, los parámetros de un mandato para desarrollar un marco legal sobre todo tipo de bosques, con vistas a hacer una recomendación al ECOSOC y a la Asamblea General de las Naciones Unidas, como así también deberá buscar consensos en materia de transferencia de tecnología y en asuntos financieros, con el objeto de promover y facilitar el manejo forestal sostenible, tal como fue recomendado por el PIB y el FIB.
El proceso del PIB/FIB produjo un conjunto de más de 270 propuestas de acción dirigidas al manejo forestal sostenible, las cuales son la base para el Programa de Trabajo Multianual del Foro de las Naciones Unidas sobre Bosques y de su Plan de Acción. Es de señalar que tanto las Iniciativas de países como las de organizaciones también contribuyen al desarrollo de los temas del FNUB. El diálogo entre actores es una parte integral de las sesiones de la agenda del Foro, permitiendo una mayor contribución de los actores en la política forestal.
Entre febrero de 2001 y abril de 2007, el Foro de Naciones Unidas sobre Bosques organizó ocho reuniones, incluida la de organización, en las que estableció su plan de trabajo plurianual, desarrollando temas tales como conservación de los bosques, zonas protegidas y los servicios ambientales, comercio e inversiones internacionales como apoyo a la ordenación forestal sostenible, bosques y necesidades humanas y el examen de progreso alcanzado y medidas que deberían adoptarse para el futuro.
Después de tres años de negociaciones, las cuales empezaron en la V Sesión del Foro de las Naciones Unidas sobre Bosques y terminaron en la VII Sesión, el 28 de abril de 2007, se adoptó un “Instrumento Jurídicamente No Vinculante para todos los tipos de Bosques”, comúnmente conocido como “Instrumento Forestal”.
En un artículo de Laura Ivers: ¿Cómo se elabora un convenio?, publicado por Unasylva, podemos leer que: “La experiencia en la elaboración de acuerdos internacionales pone de manifiesto que la comunidad internacional toma las medidas oportunas para elaborar un convenio cuando existe consenso sobre la necesidad de actuar y sobre las medidas que deben adoptarse. La mayoría de las veces, la labor de una organización internacional firmemente decidida a mitigar el problema ambiental, o de una nación poderosa interesada en hacerlo, impulsa las fases iníciales de la elaboración de un convenio. El consenso científico acerca del problema y la presión política de la sociedad civil, las ONG y otros grupos de interés pueden inducir también a la acción. Raras veces la negociación de un convenio da lugar a compromisos de entidad suficiente para alcanzar el objetivo deseable o la finalidad establecida. Es posible que para poder superar un peligro para el medio ambiente mundial sea necesario negociar y, sobre todo, aplicar medidas que refuercen los compromisos asumidos.”
En el caso de los bosques y pese a resultar un tema de importancia vital, los acuerdos alcanzados hasta la fecha demuestran que la comunidad internacional no ha logrado el consenso indispensable para frenar y revertir la degradación y pérdida del patrimonio forestal del planeta.
A nivel internacional disponemos hoy de numerosos convenios vinculados con los bosques. Tal diversidad de convenios y foros, lejos de optimizar el trabajo sobre bosques, muchas veces han sido un factor utilizado para neutralizar avances concretos. Es así como en numerosas oportunidades, no se trataron temas centrales en las negociaciones dentro del proceso PIB/FIB aduciendo que debían ser tratados, por ejemplo, dentro del Convenio sobre Biodiversidad; del GATT o de CITES; mientras que, en un círculo vicioso, en cada uno de tales acuerdos, el tema bosques no se trataba hasta tanto no se definieran las negociaciones en curso dentro del proceso PIB/FIB.
No resulta casual entonces que como resultado de más de 20 años de negociaciones desarrolladas dentro del sistema de Naciones Unidas, se haya arribado a un acuerdo sobre un instrumento “jurídicamente no vinculante” tal como también lo era la “declaración sin fuerza jurídica” aprobada durante la Cumbre de Río.
Más allá de reconocer una importante cantidad de avances al comparar ambos documentos, el hecho de no haberse logrado consenso para un Convenio resulta el punto relevante, en tanto es el testimonio de la persistencia de los profundos desacuerdos que caracterizaron las negociaciones desarrolladas durante la CNUMAD.
Si bien son muchos los temas en los que se manifiestan divergencias, el centro de los desacuerdos gira alrededor de los enfoques que consideran que la conservación de los bosques debe ser interés común de toda la humanidad y aquellos que la restringen a las esferas nacionales, no encontrando hasta la fecha planteos que pongan un justo equilibrio entre posiciones extremas.
Se puede afirmar que la sola existencia de un convenio internacional sobre bosques no garantiza revertir los procesos de deforestación en curso; pero igualmente se puede afirmar que su no existencia garantiza, que en el corto tiempo disponible – antes de alcanzar un punto de no retorno – no habrá posibilidad de alcanzar la conservación y el aprovechamiento sostenible de las masas forestales a escala mundial.
El proceso descripto y la aprobación del “Instrumento Forestal” más allá de no haber logrado el objetivo de detener la degradación y pérdida de los bosques, ayudaron a los Estados Miembros de las Naciones Unidas a adoptar una serie de políticas y medidas a nivel nacional para fortalecer la capacidad técnica e institucional, y los marcos jurídicos y de políticas.
La Ley 26.331
En el caso de nuestro país, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación inició en la década del año 1990 una tarea de monitoreo de la deforestación en las áreas críticas y dio a conocer datos que demostraron en forma incuestionable, que en las áreas chaqueñas, donde se expandía el boom sojero, la tasa de deforestación superaba entre 1,4 y 14 veces la tasa promedio mundial. A mediados de la década del año 2000 diferentes Organizaciones no Gubernamentales (ONG´s), particularmente Greenpeace, FARN y Vida Silvestre inician una intensa campaña para denunciar el proceso de degradación y pérdida de las masas forestales nativas.
Con el firme respaldo de los datos disponibles, constatada la falla de mercado y de políticas, legislaciones e instituciones capaces de detener y revertir el proceso, y con una opinión pública que crecientemente se hacía eco de la campaña de las ONG´s, en 2007, se inició un intenso debate parlamentario que culminó con la promulgación de la Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos.
La figura de “presupuestos mínimos” establecida por el artículo 41 de la Constitución Nacional y definida en la ley 25.675 (Ley General del Ambiente) quedó plasmada para los bosques nativos mediante un sistema basado en prohibir los desmontes o aprovechamientos sin previa autorización y la obligación para las diferentes jurisdicciones (Nación y provincias) de efectuar un ordenamiento de sus masas forestales nativas, como condición necesaria para poder otorgar las mencionadas autorizaciones, sumando a tal condición, la de someter los proyectos a un proceso de evaluación del impacto ambiental.
Para facilitar los objetivos de conservación y protección de las masas forestales nativas, la mencionada ley creó un Fondo Nacional[5], integrado fundamentalmente por una partida presupuestaria anualmente asignada que no podrá ser inferior al 0,3% del presupuesto nacional, mas el dos por ciento (2%) del total de la retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganadería y sector forestal correspondientes al año anterior del ejercicio en consideración.
El fondo creado por la ley 26.331 – más que facilitar sus objetivos – resulta una condición indispensable para su efectiva aplicación. La experiencia nacional e internacional en materia de legislación aplicada a la conservación de los bosques nos indica la importancia fundamental de recurrir a los estímulos económicos en igual o mayor medida que a las ordenes y prohibiciones, que si bien son condición necesaria, no han demostrado ser suficientes para la gestión ambiental y particularmente, para garantizar la conservación y el uso sostenible de los bosques y las tierras forestales.
Con el objeto de reglamentar la ley, durante el año 2008, la SAyDS desarrolló un proceso ampliamente participativo y de consulta, tanto entre las distintas áreas sustantivas de la Autoridad Nacional de Aplicación, como entre las Autoridades Locales de Aplicación las cuales participaron a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), así como a través de consultas y aportes realizados por las provincias individualmente.
En el proceso también tuvieron una intervención destacable distintas organizaciones de la sociedad civil, entre ellas la Fundación de Historia Natural Félix de Azara, Greenpeace, la Fundación Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA), la Fundación Vida Silvestre Argentina y la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN).
El proyecto elaborado – entre otros temas – incluía un conjunto completo de definiciones de los distintos términos técnicos que utiliza la Ley, incorporaba definiciones propias de la técnica forestal, contemplaba mecanismos de participación y consulta, establecía contenidos mínimos para los diferentes planes involucrados en la sistemática de aplicación, desarrollaba en detalle todo lo concerniente a la administración conjunta con las jurisdicciones provinciales del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos y detallaba los coeficientes y aspectos vinculados al cálculo de la distribución anual de los fondos.
Dejando de lado el proyecto arriba descripto, mediante el Decreto 91/2009 se reglamentó la Ley y con la Resolución SAyDS Nº 256/2009 se creó un “Programa Experimental de Manejo y Conservación de los Bosques Nativos”.
El Decreto 91/2009 no contempló mecanismos de participación para representantes de la sociedad civil, sectores empresariales, gremiales y académicos; no estableció contenidos mínimos para los diferentes planes involucrados; otorgó un confuso tratamiento para los bosques de jurisdicción Nacional que se encuentren el ámbito de otra jurisdicción; definió en forma técnicamente incorrecta dos términos clave para la aplicación de la normativa: “restauración” y “conservación”[6] y no avanzó en cuanto a la instrumentación y reglamentación del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos, derivando estos temas al ámbito del COFEMA.
Sobre este último tema (Fondo Nacional) la SAyDS elaboró una propuesta de metodología para la asignación que fue aprobada por el COFEMA. Un aspecto cuestionable de la metodología aprobada es el referido a la posibilidad de que los titulares de bosques nativos calificados en la categoría de conservación III (Verde) puedan percibir un monto no reintegrable a fin de poder compensarlos, pese a que ello no se ajusta al espíritu y la letra de la ley 26.331. Téngase en cuenta que la categoría de conservación III es la única que permite el desmonte y conversión a otros usos del suelo, con lo cual no ofrece garantía alguna por los fondos que se asignen para compensar su conservación.
El sistema generado mediante el Decreto Nº 91/2009, resoluciones de la SAyDS y del COFEMA, ha conducido a aplicar Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos para solventar la ejecución del “Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos”; solventar los costos de administración del Fondo Nacional y los necesarios para coadyuvar a la ejecución del Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos; solventar el “Programa Experimental de Manejo y Conservación de los Bosques Nativos” (Resolución SAyDS N°256/2009) y solventar los costos de los ordenamientos territoriales a ser ejecutados por las jurisdicciones provinciales[7], todo ello en abierta contradicción con lo establecido por la ley 26.331, que en ningún caso prevé tales destinos para el Fondo Nacional.
A lo anterior se agrega el cuantioso déficit en cuanto a la constitución del Fondo Nacional en relación a lo previsto por la ley 26.331, déficit que se incrementa con el correr del tiempo y que al año 2014 alcanzaba una cifra de aproximadamente $12.710 millones, tal como se detalla en la siguiente tabla y gráficos.
Un aspecto importante que emerge de los avances registrados en materia de ordenamientos de bosques nativos por parte de las jurisdicciones provinciales es el referido a las superficies consignadas, que en algunos casos muestran significativas discrepancias respecto de los datos disponibles a partir del Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos.
Tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro, en las nueve provincias que han aprobado por ley sus ordenamientos territoriales de bosques nativos durante los años 2009/2010, las superficies informadas resultan significativamente mayores a las medidas en el Inventario Nacional realizado con el apoyo de imágenes satelitales de los años 1995, 98 y 99, alcanzando la discrepancia una superficie de 7.774.642 hectáreas, y ello pese a las alarmantes tasas de deforestación que experimentan nuestros bosques nativos durante la última década, que motivaron la promulgación de la Ley 26.331.
Téngase en cuenta que la superficie de bosques nativos es el factor preponderante para calcular los montos que recibirán las provincias.
Llama la atención el caso de la provincia de Mendoza en la que, según el INBN, no se registra la existencia de bosques nativos y según el OT elaborado por la provincia, existen en su territorio aproximadamente 2 millones de hectáreas.
Otro importante aspecto a resaltar es el referido a algunos ordenamientos territoriales en los que no se han contemplado los criterios contenidos a tal fin en la Ley 26.331 o en los que se han empleado criterios en abierta oposición a los objetivos de la misma.
La aprobación de ciertas prácticas silvopastoriles[8] en masas forestales nativas que han sido calificadas en la Categoría II (amarillo), también conspira contra el objetivo de detener la degradación y pérdida de las masas forestales nativas.
A manera de balance de lo acontecido con la aplicación de la Ley 26.331 resulta oportuno analizar el documento de la Dirección de Bosques de la SAyDS: “Monitoreo de la Superficie de Bosques Nativos de la República Argentina: Período 2006-2011” publicado en 2012, en el que se afirma que: “El estudio realizado pone en evidencia la existencia de deforestación tanto en el período comprendido entre la sanción de la Ley Nº 26.331 y la aprobación del OTBN[9] por parte de cada jurisdicción provincial, a pesar de la prohibición de desmontes estipulada en el Artículo 8 de dicha ley como desde la vigencia del OTBN hasta el año 2011.”
En el referido documento se analizan las tres regiones forestales – Parque Chaqueño, Selva Misionera y Selva Tucumano Boliviana – que concentran el 85% de los bosques nativos remanentes de Argentina.
Entre sus conclusiones se puede destacar que el porcentaje de pérdida anual de bosques nativos en las regiones consideradas, que promediaba un 0,82% anual en el periodo 1998-2002, se ha elevado a 1,22% anual en el período 2006-2011, lo cual representa un aumento del 49% en la tasa anual promedio.
En el documento de la Dirección de Bosques de la SAyDS: “Monitoreo de la Superficie de Bosques Nativos de la República Argentina: Período 2011-2013” publicado en noviembre 2014 se consignan los datos de pérdida anual de bosques nativos para diferentes provincias y períodos. Al analizar los datos de las cuatro provincias que conforman el núcleo más importante en cuanto a superficie de bosques nativos de Argentina (Santiago del estero; Salta; Chaco y Formosa), se pueden constatar que las cuatro registran un pico de deforestación previo a la sanción de la Ley 26.331[10], a partir de lo cual comienza a disminuir la perdida, pero siempre manteniéndose por encima de las tasas porcentuales que se registraban en el periodo previo a la sanción de la Ley.
| PÉRDIDA ANUAL DE BN (%) | |||||
| 1998-2002 | 2002-2006 | 2006-LEY | LEY-2011 | 2011-2013 | |
| SGO. DEL ESTERO | 1,18 | 2,17 | 2,64 | 2,17 |
1,34 |
| SALTA | 0,69 | 1,55 | 1,99 | 1,03 | 1,23 |
| CHACO | 0,57 | 0,75 | 0,92 | 0,63 | 0,88 |
| FORMOSA | 0,16 | 0,25 | 0,89 | 1,10 | 1,14 |
Fuente: Elaboración Propia
En el periodo comprendido entre la aprobación de los Ordenamientos Territoriales de Bosques Nativos (efectuados por las referidas provincias) y el año 2013, se registró una pérdida total de 1.063.188 hectáreas según el siguiente detalle:
| Pérdida de Bosques Nativos desde los OTBN hasta 2013 (Ha) | |||||
| Roja | Amarilla | Verde | Sin Clasificar | TOTAL | |
| CHACO | 438 | 49122 | 80157 | 16166 | 145883 |
| FORMOSA | 1323 | 1554 | 82297 | 43980 | 129154 |
| SALTA | 18017 | 113180 | 198554 | 4434 | 334185 |
| Sgo DEL ESTERO | 8437 | 311794 | 76853 | 56882 | 453966 |
| 28215 | 475650 | 437861 | 121462 | 1063188 | |
Fuente: Elaboración Propia
De los datos anteriores se desprende que la mitad de la superficie deforestada en el periodo analizado se registró en las Categorías de Conservación I (roja) y II (amarilla), donde la ley no lo permite.
Según los datos publicados en la Web de la SAyDS, al 20 de febrero de 2011, las provincias de Santiago del Estero; Salta; San Luis; Chaco; Catamarca; Formosa; Tucumán y Misiones concentraban el 80% de las órdenes de pago en concepto de Fondo Nacional Ley 26.331, Resolución SAyDS Nº 256/09 y contribuciones para los OTBN, tal como se puede apreciar en la siguiente tabla.
| Órdenes de Pago ($) | |
| SGO. DEL ESTERO | 45.895.747 |
| SALTA | 29.690.389 |
| SAN LUIS | 9.728.107 |
| CHACO | 9.397.660 |
| CATAMARCA | 7.411.214 |
| FORMOSA | 5.276.215 |
| TUCUMAN | 4.285.714 |
| MISIONES | 2.814.484 |
| 114.499.530 |
Fuente: Dirección de Bosques
No obstante lo anterior, esas ocho provincias experimentaron en conjunto – desde la promulgación de la ley 26.331 y hasta 2011 – el desmonte de 1 millón de hectáreas de bosques nativos.
El detalle se puede apreciar en la siguiente tabla en la que se diferencian dos períodos: entre la promulgación de la ley 26.331 y la aprobación de los OTBN y entre tal aprobación y el año 2011.
| DESMONTES TF Y OTF | |||
| LEY-OTBN (Ha) | OTBN-2011 (Ha) | TOTAL (Ha) | |
| SGO. DEL ESTERO | 169.882 | 283.669 | 453.551 |
| SALTA | 115.203 | 121.043 | 236.246 |
| SAN LUIS | 27.801 | 9.682 | 37.483 |
| CHACO | 72.151 | 38.738 | 110.889 |
| CATAMARCA | 8.031 | 4.133 | 12.164 |
| FORMOSA | 92.602 | 37.001 | 129.603 |
| TUCUMAN | 11.075 | 7.403 | 18.478 |
| MISIONES | 16.072 | 5.334 | 21.406 |
| 512.817 | 507.003 | 1.019.820 | |
Fuente: Dirección de Bosques (2012)
TF = Tierras Forestales; OTF = Otras Tierras Forestales
Resulta además preocupante que en las provincias consideradas, al analizar el periodo comprendido entre la aprobación de los OTBN y el 2011, se hayan registrado 274.245 ha de desmontes en las zonas pertenecientes a categorías de conservación calificadas como “Rojas” y “Amarillas” en las que dicha actividad se encuentra prohibida. El documento “Monitoreo de la Superficie de Bosques Nativos de la República Argentina: Período 2006-2011” de la Dirección de Bosques de la SAyDS publica los datos que así lo certifican.
| DESMONTES ENTRE OTBN Y 2011 | |||
| ROJO (Ha) | AMARILLO (Ha) | R+A (Ha) | |
| SGO. DEL ESTERO | 6.719 | 195.001 | 201.720 |
| SALTA | 8.080 | 31.749 | 39.829 |
| SAN LUIS | 228 | 3.649 | 3.877 |
| CHACO | 3 | 21.749 | 21.752 |
| CATAMARCA | 0 | 678 | 678 |
| FORMOSA | 898 | 1.029 | 1.927 |
| TUCUMAN | 19 | 813 | 832 |
| MISIONES | 0 | 3.630 | 3.630 |
| 15.947 | 258.298 | 274.245 | |
Fuente: Dirección de Bosques (2012)
En conjunto, las provincias de Santiago del Estero y de Salta, fueron destinatarias de órdenes de pago de la SAyDS por $75.586.136. Esa suma equivale al 50% de las órdenes de pagos emitidas por la SAyDS al 20 de febrero de 2011 para todas las jurisdicciones. Ambas provincias registraban una deforestación anual promedio de 158.956 ha durante el periodo comprendido entre 1998 y 2006. En el periodo que se inicia en el año 2008 y hasta 2011, con la vigencia de la ley 26.331, la deforestación anual promedio se elevó a 172.449 ha.
En definitiva cabe preguntarse si el sistema normativo creado por la ley 26.331 podrá ser efectivamente aplicado o si por el contrario y al igual que lo acontecido con su antecesora, la ley 13.273, pasará a integrar la larga lista de normas caídas en desuso.
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NOTAS
[1] Grupo de los Siete Países Industrializados
[2] Un convenio internacional sobre medio ambiente es un instrumento jurídicamente vinculante negociado entre los gobiernos para adoptar medidas concertadas con el fin de combatir o mitigar una amenaza para el medio ambiente mundial.
[3] El Proceso de Montreal es la unión de varios países que poseen bosques templados y boreales con el fin de contribuir al manejo sustentable de los mismos. La máxima instancia del Proceso de Montreal es el Grupo de Trabajo, creado en Ginebra, Suiza, en junio de 1994 con la misión de establecer e implementar Criterios e Indicadores de Manejo Forestal Sustentable, aceptados internacionalmente, para la conservación y el manejo sustentable de los bosques templados y boreales. Países miembros: Argentina, Australia, Canadá, Chile, China, Japón, República de Corea, México, Nueva Zelanda, Federación Rusa, Estados Unidos y Uruguay.
[4] La Certificación Forestal Voluntaria busca llevar a la práctica el concepto de desarrollo sostenible buscando el punto de equilibrio en el que el manejo forestal sea ambiental y técnicamente viable al mismo tiempo que socialmente deseable y económicamente factible. Debe actuar como un incentivo del mercado para mejorar el manejo forestal y viene a complementar a otras herramientas y políticas que también intentan promover un manejo forestal sostenible- Garantiza a un consumidor ‘responsable’ que los productos que adquiere provienen de un bosque o plantación manejado en forma sostenible. El proceso consiste en que un productor forestal que quiere certificar su manejo contrata a una de las certificadoras acreditadas ante el sistema u organismo. Una vez certificado, el productor puede usar el sello en sus operaciones comerciales, durante cierto período de tiempo -5 años en el caso del FSC, y está sujeto a monitoreos anuales para verificar que siga cumpliendo con los estándares. Existen dos tipos de certificaciones, la del manejo propiamente del bosque o plantación y la de la Cadena de Custodia, que cubre el trayecto desde el momento en que la madera sale del bosque o plantación hasta el producto final.
[5] “Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos”; Capítulo 11 Ley 26.331.
[6] Según su artículo 1° del Decreto 91/2009 Restauración es: “El proceso planificado de recuperación de la estructura de la masa original.”.Conservación es: “El manejo del bosque nativo tendiente a mantener y/o recuperar la estructura original.” Como es sabido, la “estructura” de la vegetación se define por el arreglo espacial de las especies y por la abundancia de cada una de ellas. Se trata de un concepto fisonómico de la vegetación, a su aspecto exterior y como tal queda determinada por el tamaño de las plantas dominantes, por su distribución espacial y por sus variaciones estacionales. En ningún caso, con el término “estructura” queda comprendida la integridad ecológica del ecosistema en cuestión, integridad que queda definida por la composición florística, la biodiversidad, las funciones y los procesos naturales de los ecosistemas. Es así que pueden existir bosques con iguales estructuras pero con profundas diferencias ecosistémicas, lo cual desvirtúa totalmente los criterios de restauración y conservación establecidos en la ley 26.331.
[7] Ver acta de la Asamblea Extraordinaria del COFEMA, realizada el 11 de Agosto de 2010 en la que el por entonces Subsecretario de Planificación y Política Ambiental de la SAyDS, el Ing. Sergio La Rocca manifiesta que de los $300.000.000 asignados en el presupuesto nacional para integrar el Fondo Nacional creado por la Ley 26.331, quedan $158.000.000, sin proporcionar explicación alguna sobre el destino de los $142.000.000 faltantes. Así mismo informa que del monto disponible (158 millones de pesos), destinará en lo inmediato para los aportes de la resolución 256 la suma de $16.000.000 y reservará $48.800.000 para los futuros aportes de la misma, explicando que en consecuencia el saldo de $94.000.000 se aplicará para constituir el fondo de la Ley 26.331 y para pagar los Ordenamientos Territoriales en las provincias. De lo anterior se desprende que de los $300 millones asignados en la Ley de presupuesto correspondiente al ejercicio 2010, para integrar el Fondo Nacional para la Conservación de los Bosques Nativos, se usaron para otros fines no previstos en la Ley la suma de $206.000.000 y además, del monto destinado para constituir el fondo, la SAyDS decidió asignar una parte para solventar los costos de los ordenamientos territoriales de las provincias.
[8] Greenpeace, et al. Los sistemas silvopastoriles y la Ley de Bosques. 2012. FARN. Aportes al documento “Los sistemas silvopastoriles y la Ley de Bosques”. 2012
[9] OTBN: Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos.
[10] Los picos de deforestación se registraron entre 2006 y la sanción de la Ley 26.331 dado que mientras se debatía el proyecto de la referida ley, muchos productores optaron por convertir áreas boscosas antes que se establecieran restricciones.
LA (RE) VERDE 