Critical radiography of the Comprehensive Environmental Education Law. What is right, what does it bring again? What fails, what does it owe? What does it reveal? For what, how can it be useful?

Ilustración: Pawel Kuczynski

Pablo Sessano

ORCID 0000-0002-2561-8849

Palabras claves: Educación, ambiente, Estado, legislación, crisis.

Keywords: Education, environment, State, legislation, crisis.

Resumen: Recorrido analítico por el contenido de la nueva Ley de Educación Ambiental aprobada en Argentina, tendiente a evaluar su verdadera potencialidad como directriz de la política pública, la orientación de su enfoque y su capacidad para auspiciar una transformación significativa en el escenario de la Educación Ambiental en el país.

Abstract: Analytical journey through the content of the new Environmental Education Law approved in Argentina, aimed at evaluating its true potential as a guideline for public policy, the orientation of its approach and its ability to foster a significant transformation in the environment of education. Environmental education in the country.

La nueva Ley de Educación Ambiental Integral Argentina aprobada y publicada en el Boletín Oficial el 03/06/2021, vino a saldar una estirada deuda que el Estado Argentino tenía tanto con la legislación ambiental nacional, que tuvo avances importantes en las primeras décadas del siglo, como con la educativa, que también cambió; y a situarse en el nivel de varios otros países de la región que desde fines de la década de 1990 tienen legislación sobre Educación Ambiental con matices significativos en los enfoques y diseños legislativos, por caso Chile, Brasil, Colombia, México, Uruguay. Y también sirvió para cerrar un proceso de actualización interna que comenzó en las provincias, ya que varias jurisdicciones provinciales generaron sus propias leyes de EA en el transcurso mencionado del presente siglo.

Es cierto que su concreción despertó expectativas importantes, pero solo en ciertos sectores, no menos cierto es que sirvió para el arribismo de otros tantos (PRO, algunos grupos ambientalistas juveniles) y también para disimular esperados compromisos postergados o eludidos (gremios docentes, legisladores, políticos y maestros entre otros). Y hay que señalar tres factores determinantes que permitieron su aprobación: el impulso de la Encíclica Laudato Sí, que había dado a la cuestión ambiental y a la necesidad del compromiso público con el tema una centralidad inédita y que fue bandera discursiva durante la primer etapa de promesas del gobierno de A. Fernández; la tenacidad de un grupo minúsculo de actores políticos que sostuvieron el proyecto durante años, decididos a aprovechar la que se presentaba como oportunidad de oro, tal vez la última incluso para tener una ley que no surgiera del gobierno neoliberal; y la amplia disposición legislativa y gubernamental que existía, a condición de someter el proyecto a un debate federal, mecanismo que también formaba parte del discurso Albertista. Hace casi un año y medio que la Ley fue sancionada, los plazos que ella misma estableció están vencidos y recién ahora comienzan a ordenarse algunos de los mecanismos creados y, dadas las políticas ambientales como educativas que viene adoptando el actual gobierno, se justifica abrir una duda acerca del tipo de políticas que resultarán de esta ley y los resultados esperables. Lo que parece evidente es que lo que espera el Gobierno/Estado y lo que esperan la mayoría de los sectores que pusieron expectativas en la ley, no serían las mismas cosas. Volveremos sobre estos aspectos hacia el final cuando toque valorar el proceso completo.

Analizamos aquí críticamente algunos de sus puntos principales.

Una política pública

La Ley Establece el derecho a la educación ambiental integral asumiendo que se constituya como política pública nacional conforme a lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Nacional y de acuerdo con lo establecido en el artículo 8º de la Ley General del Ambiente 25.675; y el artículo 89 de la Ley de Educación Nacional 26.206.

Sobre este punto es pertinente mencionar que, en rigor, una ley de EA no era necesaria pues el marco jurídico preexistente dado por las dos leyes mencionadas arriba era suficiente, a condición de que las jurisdicciones directa y claramente involucradas supieran interpretar esos mandatos y articular sus acciones; cosa que al no ocurrir forzó la necesidad de una norma más específica que pudiese garantizar la política pública, en otras palabras, la retaceada acción estatal.

Contrariamente al dicho “lo que abunda no daña”, siempre sostuvimos que la profusión de leyes innecesarias y superpuestas lejos de facilitar las políticas y garantizar derechos, les obstruye. En aspectos legislativos la simplicidad y síntesis son valorables, pero apelar a ellos puede derivar ciertos debates a niveles inferiores de gestión donde las decisiones pueden ser más discrecionales; la síntesis exige al Estado adoptar posicionamientos claros y definitivos. Al prescindir de ellos, intentar ordenar la acción política pública mediante una norma reglamentarista es una estrategia posible, aunque generalmente poco efectiva. Y esto porque lo que cuenta no son tanto las leyes, cuanto la responsabilidad pública en garantizar derechos con acciones efectivas. De no existir esto último poco sirve disponer de un cuerpo normativo. De hecho, Argentina es una república con leyes muy avanzadas en varios terrenos pero que no se cumplen. Y en buena medida la LEAI vino a tratar de saldar en su área ese incumplimiento, pues su principal objetivo es contribuir a accionar las políticas.

Si servirá o no, la interrogante está abierta, pero dos hechos inversos ratifican nuestro punto de vista.

En 2011, el Estado generó por primera vez una gran estrategia educativo ambiental apoyada en la generación de centenas de miles de Manuales de EA destinados al sistema educativo y para ello logro sortear, aunque momentáneamente, los obstáculos de articulación entre ministerios. Prometía ser una gran y efectiva política pública de alcance nacional y estaba todo listo, incluidos los manuales impresos. Y por entonces no había ninguna ley de EA. Pero poderosos sectores corporativos juzgaron inconvenientes a sus intereses aspectos concretos de los contenidos de esa iniciativa, especialmente de los Manuales; y el Estado, que bien podría haber negociado la situación, prefirió dar de baja la totalidad de la política, asumiendo incluso la inutilización de los materiales generados, una significativa pérdida económica, y un costo político, aunque no tan significativo.  La pregunta es: ¿de haber habido una ley de EA las cosas hubiesen sido muy diferentes?

Hoy hay una Ley específica y si se logró es en buena medida porque de ella no se presume derivación ninguna de propuestas que afecten intereses poderosos o incluso que interpelen políticas públicas en otras áreas de gestión. Y porque una parte de esos interesados fueron participes de la redacción de la norma, haciendo de su contenido algo suficientemente interpretable como para conjurar potenciales conflictos. De tal suerte contar con una ley podría no ser garantía de nada.

Por si fuera poco, no se trata de una ley de presupuestos mínimos que establece un piso o marco normativo obligatorio, aspecto discutido en algunas instancias previas, ni es una ley de adhesión a la que las provincias y municipios pueden y deben adherir cuando no tienen ley propia, por tanto, apenas funge como norma referencial para todo el que se identifique con su contenido o con partes del mismo. ¿Quién podría molestarse por una ley así?

Es justo mencionar, no obstante, algunos hechos significativos, empezando por la decisión del poder ejecutivo de impulsar mediante la ley la precisión necesaria del marco normativo, lo cual sirvió para dar cuenta del debate existente también en el campo educativo en torno a la cuestión ambiental y las contradicciones subyacentes que reflejan en última instancia los conflictos a los que se enfrenta el modelo de desarrollo. Es decir, un debate no menor que está, hoy por hoy, en el centro de la agenda política. Y a interpelar al propio Estado respecto a su posicionamiento y su capacidad de acción y articulación, en especial en el plano educativo.

En este último aspecto la ley ordena (presiona) concretamente a los ministerios Ambiente y Desarrollo Sostenible y Educación a generar políticas e incluso prescribe muchos aspectos de las mismas. Eso es una novedad que deja expuestas a esas áreas, si no lo hicieren.

Finalmente, aunque hacia el interior del campo de la EA (pues lejos esta de alcanzar a todo el ámbito educativo), abre debates sobre los enfoques que la EA debería adoptar, en verdad la ley intenta clausurar esos debates cerrando filas en torno a la Educación para el Desarrollo Sostenible (EDS) a esta altura un eufemismo para designar una educación para que nada cambie, suscribiendo todo el menú propuesto desde los organismos internacionales que siempre con mirada tecnoptimista, permite justificar políticas extractivistas y de alto impacto socioambiental tras el discurso del desarrollo; que es precisamente lo que otros enfoques proponen discutir. La paradoja es quizás que, en lugar de cerrar el debate, la ley, aún con sus notables contradicciones, lo instaló más explícitamente.

Veamos otros aspectos concretos.

Especificidad

La ley define la especificidad de la EA como “un proceso educativo permanente con contenidos temáticos específicos y transversales, que tiene como propósito general la formación de una conciencia ambiental, a la que articulan e impulsan procesos educativos integrales orientados a la construcción de una racionalidad, en la cual distintos conocimientos, saberes, valores y prácticas confluyan y aporten a la formación ciudadana y al ejercicio del derecho a un ambiente sano, digno y diverso”. Hasta aquí no hay novedad, existen cientos de definiciones de EA, esta tiende a ser completa y abarcativa de los procesos que implica y de las reivindicaciones sociales en agenda, pero no deja de ser una definición convencional en tanto permanece centrada en una noción tendiente a la neutralidad a-política de lo educativo.

“Se trata -continúa- de un proceso que defiende la sustentabilidad como proyecto social. Busca el equilibrio entre diversas dimensiones como la social, la ecológica, la política y la económica, en el marco de una ética que promueve una nueva forma de habitar nuestra casa común”.

De este parágrafo destaca como novedoso la idea de hacer de la sustentabilidad un proyecto social y la de promover otra forma de habitar la “casa común”, concepto este último tomado del Papa Francisco. ¿La idea de equilibrio es muy discutible tanto en términos ecológicos como sociales, pero aún si fuese posible, cabe preguntarse en qué consistiría ese equilibrio? La idea de un equilibrio posible entre una economía inmodificada, basada en el supuesto del crecimiento infinito, una ecología o sustentabilidad indeterminada y el modelo social y político vigente es precisamente parte de la ilusión del Desarrollo Sostenible y la EDS.

Solo una economía del bien común, una ecología entendida y asumida como contexto necesario y limitado para la vida dentro de lo suficiente, y una sociedad igualitaria y alejada del consumo y el dinero como referencia del bienestar, podría tender a armonizar esas dimensiones. Y la sustentabilidad no se define, como siempre ocurre, favoreciendo una polisemia indeterminada que habilita una coexistencia contradictoria de enfoques, siempre conveniente a quienes detentan el poder y apuestan por ralentizar los cambios. La idea de una nueva forma de habitar nuestra casa común abre, sin embargo, el juego a interpretaciones alternas.

El compromiso federal.

La idea de federalizar consensos fue desde el comienzo bandera del gobierno actual, por ello la Ley fue materia de discusión en el Consejo Federal de Medio Ambiente, aunque no en el de educación. Consecuentemente, desde la Nación se invita a las provincias a replicar el esquema nacional en contextos regionales, pero como no se trata de presupuesto mínimos, sin prescribir obligatoriedad. “La Estrategia Jurisdiccional de Educación Ambiental Integral: es la instrumentación y adecuación de la implementación de la Estrategia Nacional de Educación Ambiental Integral en el ámbito provincial y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires mediante los mecanismos de articulación correspondientes” (??). El problema reside aquí en que no son claros esos mecanismos y que nada impide que cada provincia interprete a su conveniencia los conceptos de la Ley, para no solo adecuar la Estrategia a los enfoques que demande la política local, sino incluso para favorecer o justificar políticas contrarias al espíritu de la ley. V. gr., San Juan o Catamarca han desarrollado manuales de EA propios fuertemente influenciados por enfoques promineros (algo que podría ser cuestionado (o no) dependiendo del enfoque que adopte). Esto comenzó a ocurrir precisamente después de que aquellos tristemente célebres manuales nacionales fueran objeto de autocensura.

Así el compromiso federal carece de fuerza prescriptiva, en los hechos es opcional, apela a una conciencia que aún no se ha generado o que está condicionada por enfoques contradictorios con la sustentabilidad.

Forzar el Compromiso de la educación superior

La Estrategia Nacional para la Sustentabilidad en las Universidades Argentinas (ENSUA) resultó un componente interesante de la ley que intenta comprometer a las universidades con el propósito de la EA: “es parte de la Estrategia Nacional de Educación Ambiental Integral (ENEAI) y tiene como objetivo promover la gestión ambiental en las universidades públicas y privadas de todo el territorio nacional, a los fines de que dichas instituciones tengan herramientas para decidir incorporar la dimensión ambiental en todos los ámbitos que hacen a la vida universitaria, desde lo curricular a la gestión edilicia, la extensión y la investigación, con miras a la construcción de una cultura ambiental universitaria”. Pero también en este caso, pudiendo demandar de las instituciones de educación superior un compromiso conjunto corporativo más taxativo y obligado, se prefirió librar a su decisión (de cada una) si adoptan una política interna y si contribuyen también hacia afuera a generar una cultura ambiental (o no). Sobra decir que las universidades deberían estar a la vanguardia de estas estrategias, pero lejos están en verdad, de poder liderar un proceso tan relevante para el presente y el futuro inmediato. Lo mismo vale -dicho sea de paso- para el Ministerio de Educación de la Nación y sus homólogos provinciales.

Los principios de la EAI

a) “Abordaje interpretativo y holístico: adoptar el enfoque que permita comprender la interdependencia de todos los elementos que conforman e interactúan en el ambiente, de modo de llegar a un pensamiento crítico y resolutivo en el manejo de temáticas y de problemáticas ambientales, el uso sostenible de los bienes y los servicios ambientales, la prevención de la contaminación y la gestión integral de residuos”.

Aunque es correcto, realmente no agrega mucho este principio si se lo compara con los artículos 14 y 15 de la ley 25675; destaca el agregado del concepto pensamiento crítico, la interdependencia de factores ambientales y el uso sostenible de servicios ambientales. Si se considera que el artículo 89 de la Ley Nacional de Educación es claro pero pobre conceptualmente, este es un buen complemento.

Sin embargo, hubiese sido más comprometido e integrador de dimensiones sociales y ecológicas hablar de conflictos ambientales en lugar de temáticas y problemáticas. Este artículo podría haber sido escrito hace 20 años y no deja de remitir a lugares comunes. Han pasado cosas que demandan mayor profundidad y compromiso a la hora de enunciar los principios que guiarán la EA. No obstante, esta superficialidad es saldada parcialmente en subsiguientes principios.

Enfoque de derechos

El énfasis en el derecho deriva directamente del 41 constitucional. Art. 3, inc. k) “El ejercicio ciudadano del derecho a un ambiente sano, debe ser abordado desde un enfoque de derechos, promover el derecho a un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano y productivo de las presentes y futuras generaciones, en relación con la vida, las comunidades y los territorios”. Pero es por lo menos confusa y ambigua la definición del enfoque; de movida destaca cierto antropocentrismo y la producción y el desarrollo como prioridades. Sigue, pues, pendiente definir qué desarrollo y qué tipo de producción; al no hacerlo cualquiera que se autodenomine sustentable o sostenible podría caber bajo esta definición. Así mismo, el derecho a un ambiente apto para la vida de las otras vidas no humanas, quedan fuera de esta formulación.

Art. 2, inc. b) “Respeto y valor de la biodiversidad: debe entenderse en el sentido de contrarrestar la amenaza sobre la sostenibilidad y la perdurabilidad de los ecosistemas y de las culturas que implica una relación estrecha con la calidad de vida de las personas y de las comunidades cuya importancia no es solo biológica;…”.

Es trunco y se queda corto este principio al no ser más explícito sobre qué se entiende por relación estrecha, tampoco define calidad de vida, lo que podría ayudar a establecer un posicionamiento más inteligible. Y lógicamente no avanza en definir las amenazas a las que alude. Todo lo cual relativiza a su vez la perdurabilidad y la aludida sostenibilidad.

Principio de equidad

“Debe caracterizarse por impulsar la igualdad, el respeto, la inclusión, la justicia, como constitutivos de las relaciones sociales y con la naturaleza”.

Extender estos valores más allá de la relación interhumana a la relación con la naturaleza es la base de toda equidad, aunque la idea de equidad no se ajuste bien a estas relaciones. Así se explica en parte la idea de que justicia social y justicia ambiental son dos caras de un mismo principio y derecho. Es una acertada precisión que, aunque muy insuficiente por generalista, salda en parte las exclusiones mencionadas anteriormente.

Art 3, inc. d) “Principio de igualdad desde el enfoque de género: debe contemplar en su implementación la inclusión en los análisis ambientales y ecológicos provenientes de las corrientes teóricas de los ecofeminismos”. La intención de este parágrafo parece buena al recoger los avances recientes en el terreno de la lucha por igualdad de género; pero más que análisis, son los enfoques teóricos y las prácticas mismas de los ecofeminsimos lo que hay incluir al enfoque de la EA. Parece igualmente una inclusión la de este parágrafo, algo forzada, de compromiso, porque no podía faltar. Pues otras corrientes de pensamiento ecologista podrían reclamar su inclusión explícita. Cabe preguntarse: ¿hay un enfoque de género en la EA o hay enfoques de género que tienden a confluir con los ecologistas y enfoques ecologistas que incluyen miradas de género, y todas pueden aportar a enriquecer el enfoque de la EA?

Es evidente que estos tópicos merecían una reflexión más profunda para ser incluidos con mejor claridad en el articulado de la ley. El derecho a la vida de todos los seres vivos es un tema en pleno debate, elegir equidad para lo que refiere al derecho de no humanos (simplificados en naturaleza) e igualdad, correctamente, para los derechos de género revela sin embargo un sesgo antropocéntrico que no es reprochable, pero que merece mayores y mejores precisiones.

Inc. e) “Reconocimiento de la diversidad cultural; el rescate y la preservación de las culturas de los pueblos indígenas: la educación ambiental debe contemplar formas democráticas de participación de las diversas formas de relacionarse con la naturaleza, valorando los diferentes modelos culturales como oportunidad de crecimiento en la comprensión del mundo…”. Sin duda comprenderemos mejor el mundo con el aporte de visiones diversas y mecanismos de participación democrática, pero contemplar el rescate y la preservación, siguen siendo verbos no imperativos que habilitan compromisos débiles para con enfoques y tradiciones fuertemente resistidas o rechazadas o negadas por una sociedad históricamente eurocéntrica, racista y patriarcal. Rescatar, preservar resultan conceptos paternalistas que remiten a una visión museológica de las culturas no hegemónicas. No se trata de reconocer la diversidad cultural como exterioridad, que merece preservación, como se propone desde la EDS, sino de internalizarla como constitutiva de las sociedades latinoamericanas, así resultaría desde un pensamiento no excluyente y situado en la historia completa e integral (de todas las culturas) de esta región del mundo.

Inc. f) “Participación y formación ciudadana:debe promover el desarrollo de procesos educativos integrales que orienten a la construcción de una perspectiva ambiental, en la cual los distintos conocimientos, saberes, valores y prácticas confluyan en un conciencia regional y local de las problemáticas ambientales, y permitan fomentar la participación ciudadana, la comunicación y el acceso a la información ambiental promoviendo acciones de carácter global, aplicadas a la situación local”.

Nuevamente se promueve y se fomenta. No se ordena, no se prescriben derechos y obligaciones, sino que se apela a la voluntariedad y esa imprecisa idea del accionar global en lo local, cuando tratándose de una ley local debería primero ser al revés, pues de lo contrario las posibilidades de involucramiento se alejan y las responsabilidades sociales diferenciales se invisibilizan.

Nuevamente se prefirió omitir la noción más rica e integral de conflictos ambientales para volver a la insuficiente idea de problemáticas ambientales.

Inc. h) “La problemática ambiental y los procesos sociohistóricos: debe considerar el abordaje de las problemáticas ambientales en tanto procesos sociohistóricos que integran factores económicos, políticos, culturales, sociales, ecológicos, tecnológicos y éticos y sus interrelaciones; las causas y consecuencias, las implicancias locales y globales y su conflictividad, para que resulten oportunidades de enseñanza, de aprendizaje y de construcción de nuevas lógicas en el hacer…”

Interesante sin duda esta indicación en el sentido de concebir el ambiente, en tanto relación sociedad/naturaleza, como proceso sociohistórico para tender a modificar las lógicas en el hacer. Porque contextualizar las problemáticas sociohistóricamente es reconocer que la cuestión ambiental es un conflicto social (aunque de nueva cuenta se habla de problemáticas y no de conflictos lo cual hubiese sido más adecuado especialmente en este artículo), socioambiental, socioecológico, o en otros términos: es resultado de una determinada forma de hacer sociedad y por lo tanto habilita su cuestionamiento y desobstruye la posibilidad de imaginar otras formas sociales, asumiendo que la crisis es crisis civilizatoria. Faltó acaso, incluir la historia ambiental, la de sus transformaciones, como narrativa paralela y confluyente o mejor como constitutiva de la historia social misma, teniendo en cuenta, por cierto, que es una rama creciente de la historia como disciplina. Otro sesgo antropocéntrico o centrado en este caso en la esfera social que omite considerar que en la historia de las transformaciones civilizatorias confluyen dos procesos complementarios y recíprocamente influyentes: las transformaciones sociales y las ambientales. Este resultado tiene que ver, en mucho, con la falta de interdisciplina en la generación de conocimiento. La sociedades humanas se han adaptado a la dinámica de los ecosistemas y estos se han transformado por causa de la acción humana. El conflicto surge del desfasaje de los tiempos sociales y los naturales y del no reconocimiento de los límites necesarios para garantizar la continuidad de la vida, en esa relación. Esa omisión humana ha provocado finalmente que la naturaleza determine dramáticamente esos límites. El Cambio Climático es la manifestación misma de ello. Resulta sorprendente que la Ley nunca lo mencione.

Un avance muy parcial hacia la resolución didáctica y el compromiso político pedagógico:

En su Art.5 inc. A y B la ley propone garantizar “la creación y existencia de un área programática específica; “Determinar, por parte de la autoridad educativa, la modalidad de articulación del componente de la educación ambiental integral en el ámbito formal…”, ello representa el reconocimiento de que la EA requiere un área específica desde la cual diseñar los abordajes necesarios, las vinculaciones interdisciplinares, las didácticas adecuadas e incluso los mismos contenidos.

Lamentablemente esta Ley (al igual que la 26206) no avanzó hacia el reconocimiento de la EA como modalidad educativa (como si lo hizo en su momento la 13688 de la Pcia. de Buenos Aires, aunque sin que el sistema provincial acusara recibo), lo que hubiese supuesto el reconocimiento de la relevancia crítica que la cuestión ambiental ha adquirido en las últimas décadas y en los últimos años. Una omisión persistente que opera como negación de la crisis.

La ley le ordena al sistema educativo que operacionalice un espacio y un modo de articulación concretos, pero libra esa decisión únicamente al sistema educativo, lo cual si bien es jurisdiccionalmente correcto resulta política y pedagógicamente errado porque la concertación interinstitucional garantiza coherencia, continuidad y sostenibilidad de la gestión permanente de la política de educación ambiental. Esta concertación alude a un proceso de construcción social de un currículum de la EA. Esto se salda parcialmente en los incisos F y G del mismo artículo, “Generar consensos sociales básicos y fundamentales sobre los cuales establecer acuerdos temáticos y prioridades estratégicas y coyunturales, referidas a los contenidos de la educación ambiental integral nacional y su federalización”. Pero la prescripción carece de imperativo y como las gestiones educativas provinciales son relativamente autónomas y nada remite al CFE, este mandato carece de la fuerza necesaria. Si se tiene en cuenta que desde el ministerio de educación se sigue sosteniendo que la EA ya está incluida en las currículas y que no se requieren nuevos contenidos, ya que estos se tramitan (fragmentariamente) como parte de las currículas disciplinares de cada materia, se entiende que esta prescripción legal superara con creces las posibilidades de esta ley. Demasiado pedir a una norma que no se propone transformar la educación sino apenas saldar una prolongada ausencia.

Aproximación sin críticas a la Agenda 2030

“Generar y gestionar los mecanismos que faciliten el cumplimiento sistemático de la Agenda 2030 con sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), y/o aquellos que en el futuro se acuerden;”. Se trata esta de una mención de compromiso, no podían faltar los ODS en una ley referida a la EA; pero un análisis fino de esos objetivos y esa agenda revela desactualización en relación con el estado de la crisis socioambiental y un carácter reformista propio de concepciones desarrollistas. Un enfoque crítico y situado social y ambientalmente en el subcontinente debe superar teórica, conceptual y políticamente los ODS y avanzar a hacia una agenda autónoma. La educación pública es un camino posible para construir esa mirada crítica. Lamentablemente se prefirió el alineamiento.

Más del Art.5. “Favorecer los consensos que garanticen la sustentabilidad a largo plazo para la prevención y el control de los procesos susceptibles de producir impactos ambientales depredativos e irreversibles;” “Impulsar programas de Educación Ambiental Integral en la capacitación de los agentes de la administración pública nacional, provincial y municipal.” Sobre la primera de estas menciones del inc. J del Art. 5, cabe afirmar que además de responder a la corrección política es inapropiada, toda vez que la educación no interviene directamente en los procesos de gestión y control ambiental. Ha sido una confusión de larga data la que presupone que desde la educación es posible intervenir y revertir directamente el impacto ambiental que ha contribuido además a generalizar la responsabilidad por ello, descargándola en toda la sociedad, e invisibilizando las responsabilidades diferenciales. En cuanto a la segunda frase, la Ley Yolanda fue el marco jurídico específico elegido para ello, falta en ambas leyes, una mención a su articulación necesaria, para garantizar coherencia entre las dos normas. Cabe mencionar que la Ley Yolanda hace mención explícita al enfoque del desarrollo sostenible.

¿Es prioridad o es banalización?

Artículo 6º- “Compromiso ambiental intergeneracional. Cada jurisdicción dispondrá la modalidad de implementación en la agenda educativa de al menos una jornada o espacio de mejora institucional dedicada a la educación ambiental y dará debida difusión sobre la actividad, sus participantes, así como la entrega de las correspondientes menciones por la participación”

Cada jurisdicción deberá promover una acción comunitaria en la que se fomente el Compromiso Ambiental Intergeneracional”.

Este articulo da risa. La intergeneracionalidad es uno de los componentes claves de la sustentabilidad y uno de los factores más críticos en términos educativos, ya que trata de la herencia material, patrimonial y simbólica que esta sociedad del presente deja a las generaciones venideras, hoy por hoy una tragedia. Limitar por tanto el trabajo educativo sobre este tópico a una jornada, que como no se especifica se presupone anual, entregar una constancia por participar y promover una (1)!!! acción más allá de la escuela, son realmente hechos irrelevantes que lejos de otorgar prioridad a la cuestión, la reducen a una formalidad al nivel de otros tantos temas a los que suelen dedicárseles limitadas y frecuentemente intrascendentes jornadas de reflexión en el sistema educativo… Invisibilizan la urgencia de lo que realmente es una catástrofe socioecológica que compromete el futuro de los ciudadano que hoy transitan las escuelas. Esta fórmula ritual, minimiza la responsabilidad que el sistema educativo debería tener en aportar a la sustentabilidad y tiene en la crisis socioambiental.

La responsabilidad compartida.

“La Estrategia Nacional de Educación Ambiental Integral (ENEAI) es una responsabilidad compartida, con competencias y facultades diferenciadas, entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Educación, según lo normado en la Ley General del Ambiente, 25.675; en la Ley de Educación Nacional, 26.206; en articulación con el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) y el Consejo Federal de Educación (CFE).”

Esta decisión es un acierto sin duda, ya que la relación entre estas áreas de gobierno ha sido históricamente controversial cuando de consensuar criterios acerca de la EA se trataba y en buena medida fue un factor obstructor del avance de políticas de EA que pudieron concretarse aun sin ley.

Por otro lado, salda el debate acerca de si se trata de una ley ambiental o una educativa. Es evidente que se trata de una ley educativa pero íntimamente relacionada con la gestión ambiental de la cual aquella también es un componente. Las responsabilidades diferenciadas dividen con claridad los ámbitos en los cuales cada área de gobierno tendrá jurisdicción y competencia exclusiva, pero las formas, las estrategias, los contenidos y las prioridades son materia de inter-consulta. Ahora, si esta dinámica se concreta es algo que habrá de verificarse todavía.

Para ello fue creada exprofeso la Coordinación Ejecutiva de la ENEA que, aunque sin perjuicio de la relación bilateral entre las autoridades de aplicación, se propone como ámbito más amplio y participativo de consenso y discusión, que evita limitar las decisiones al sesgo propio de las autoridades de aplicación, intentando garantizar un permanente debate intersectorial y social.

Para ello también se crea un Consejo Consultivo participativo y diverso

Artículo 15.- “Invitase a participar en el Consejo Consultivo a representantes de las siguientes entidades: organizaciones de segundo grado representativas de pueblos indígenas; organizaciones gremiales docentes de la educación pública, privada y técnica con reconocimiento nacional; representantes del sector estudiantil y juvenil; representantes del sector científico nacional y de las distintas jurisdicciones; representantes de las universidades nacionales; representantes de universidades privadas; representantes de guardaparques del sector público (nacional y provincial); representantes de guardaparques del sector privado; representantes de las organizaciones de recicladores y recicladoras; y representantes de organizaciones de la sociedad civil con probado interés en la educación ambiental.”

Llama la atención la omisión de convocar al Ministerio de Cultura de la Nación en este Consejo, toda vez que esta ley se propone la sustentabilidad como proyecto social y la EA como política pública intersectorial.

“La convocatoria de los y las participantes del Consejo Consultivo serán definidas (?) en el seno de la Coordinación Ejecutiva de la Estrategia Nacional de Educación Ambiental Integral (CENEAI), con la participación de sus miembros”.

Se entiende que las recomendaciones del Consejo Consultivo no son vinculantes para la autoridad de aplicación. Es lógico en la perspectiva de quienes tienen el mandato de gestionar, pero persiste el riesgo de que se ignoren esas recomendaciones. Como suele ocurrir casi siempre, por ejemplo, con las audiencias públicas.

Esta convocatoria se está realizando en este mismo momento (24 de septiembre y hasta el 21 de octubre), será interesante ver los mecanismos de selección y como queda integrado finalmente el Consejo Consultivo, ya que se trata de una instancia colegiada y relativamente autónoma creada exprofeso para asesorar, garantizar representatividad participativa y hacer un seguimiento de la política.

El Art.20 encomienda a la Coordinación Ejecutiva de la Estrategia Nacional un conjunto de responsabilidades que han de traducirse en tareas concretas a saber:

a) Asegurar la administración, gestión y concreción de la Estrategia Nacional de Educación Ambiental Integral (ENEAI) en todos los ámbitos de aplicación;

b) Asegurar la efectiva incorporación y gestión transversal de la educación ambiental en todos los niveles y modalidades del sistema educativo nacional;

c) La formulación de programas nacionales de educación ambiental en el ámbito de la formación docente inicial y continua, en todos los niveles y modalidades del sistema educativo nacional;

d) La elaboración de lineamientos teóricos y metodológicos sobre educación ambiental para incorporar a la formación científica, tecnológica, técnica, en las ciencias sociales y la formación ciudadana;

e) La capacitación y asistencia técnica de los y las agentes de la administración pública de las distintas Jurisdicciones

f) La elaboración y publicación de materiales de educación ambiental oficiales y gratuitos;

g) La identificación de necesidades e intereses de la comunidad y prioridades del país y sus regiones en la temática;

h) La promoción del fortalecimiento de las acciones de las organizaciones de la sociedad civil que incluyan la educación ambiental entre sus finalidades, procurando su articulación con la Estrategia Nacional de la Educación Ambiental Integral (ENEAI);

i) El impulso en la ejecución de campañas públicas permanentes de comunicación y educación ambiental de amplio alcance;

j) La divulgación amplia y regular de la información y el conocimiento que el proceso de la Estrategia Nacional de Educación Ambiental Integral (ENEAI) genere en las distintas instancias involucradas;

k) La generación de un informe anual sobre los avances de la Estrategia Nacional de Educación Ambiental Integral (ENEAI) para presentar ante el Poder Legislativo y la ciudadanía, conforme lo establece el artículo 18 de la Ley General del Ambiente, 25.675;

l) La producción de campañas de sensibilización y contenidos audiovisuales para ser difundidos por el sistema de medios de comunicación públicos o privado.

Es una disposición que generó muchas dudas durante el largo proceso de gestación de los proyectos anteriores que dieron lugar al último convertido en ley. Resulta que por este artículo la Coordinación Ejecutiva de la Estrategia adquiere competencias extraordinarias y si bien la misma está integrada por las dos autoridades de aplicación más miembros de los Consejos Federales respectivos, la idea es dotarla de cierta autonomía para gestionar la Estrategia con la independencia necesaria, para eludir los avatares que ocupan habitualmente a cada Ministerio, y de esta forma garantizar la continuidad de la política. La propuesta es algo inusual en términos de técnica legislativa, pero buena sin duda, pues habilita la generación de una agenda propia de la Estrategia para la EA. Solo que la conformación de la Coordinación depende únicamente de la voluntad de los Ministerios y su dinámica también, sobre todo cuando no cuenta con presupuesto propio. Bueno hubiese sido habilitar la participación de más actores en esta instancia, por ejemplo los miembros del Consejo Consultivo, única forma de intentar garantizar que la política no se trabe en las telarañas de la gestión gubernamental. 

Plazos vencidos e incumplidos

Artículo 21.- “La Coordinación Ejecutiva de la Estrategia Nacional de Educación Ambiental Integral (CENEAI) se convocará en un plazo no mayor de noventa (90) días desde la entrada en vigencia de la presente ley y realizará una revisión y actualización de la Estrategia Nacional de Educación Ambiental Integral (ENEAI) que refleje los consensos alcanzados y establezca el marco operativo para su implementación.”

Suele decirse que la voluntad de cumplir con una ley por parte del Estado se constata en la asignación presupuestaria y en el cumplimiento de los plazos establecidos. Pues en el caso de esta ley ambas cuestiones no se cumplen.

La ley logro, no sin dificultades, autoasignarse un presupuesto propio, pero como se sabe el presupuesto 2022 no fue aprobado y aun si lo hubiese sido, en el mismo no fue incluido un presupuesto para la ENEAI y lamentablemente otras estrategias financieras posibles para llevar a cabo la política que figuraban en proyectos anteriores, fueron descartadas. Para el presupuesto 2023 parece que si ha sido incluida la solicitud de la partida correspondiente, pero sin trascender como seria la distribución de ese presupuesto, es decir cómo se utilizaría. Además, ello depende  de los legisladores y en cualquier caso como el monto no ha sido especificado, ni la Ley previó un porcentaje determinado del presupuesto, aunque sea aprobada, podría ser insuficiente o simbólico. Y no parece ser un rubro por el que la autoridad de aplicación esté dispuesta a dar batalla. Ojalá nos equivoquemos.

En cuanto a los plazos, la ley se aprobó en junio 2021, en septiembre del mismo año debió haberse conformado la Coordinación Ejecutiva. Se sabe que tal conformación comenzó a concretarse recién hacia mediados de 2022 con bajo nivel de atribuciones y apoyo para la gestión. Y recién ahora fue convocado el Consejo Consultivo. Todo ello revela la débil o nula prioridad política que la ENEA y la EA siguen teniendo para la gestión pública del gobierno -el Estado, en definitiva- pese a haber impulsado la Ley.

Comentarios finales

Resumiendo, la ley 27621 para la Implementación de la Educación Ambiental Integral en la República Argentina tiene algunos hallazgos interesantes, pues lejos de reducir la EA a aspectos pedagógico-didácticos o identificarla instrumentalmente con aspectos específicos de la gestión del ambiente o incluso comunicar una visión superficial de su necesidad y su propósito, da cuenta de la interacción y confluencia de una multiplicidad de factores que revelan la complejidad social, educativa y política implicada y los compromisos derivados de tal visión. Entre ellos:

  • Establecer el derecho a la educación ambiental integral como una política pública,
  • Defender la sustentabilidad como proyecto social,
  • Apelar explícitamente a la construcción de una racionalidad, en la cual confluyan distintos conocimientos, saberes, valores y prácticas,
  • Forzar el compromiso de la educación superior integrando a la estrategia nacional una estrategia propia de la universidades,
  • Adoptar un enfoque de derechos,
  • Concebir la EA como un proceso permanente de valoración de la biodiversidad y las culturas, tendiente a contrarrestar la degradación ecosistema y proteger la “calidad de vida”
  • Proponer como parte del principio de equidad, adoptar la perspectiva de género y la de la diversidad cultural.
  • La consideración del ambiente como proceso sociohistórico.
  • Ordenar al sistema educativo que operacionalice un espacio y un modo de articulación concretos en términos pedagógicos;
  • Apelar a una estrategia de concertación entre actores sociales para la definición de prioridades temáticas y estrategias.
  • Repartir la responsabilidad en forma compartida entre las jurisdicciones educativa y ambiental de la administración, reconociendo la doble pertenencia de la EA.
  • Crear una instancia consultiva ampliamente integrado por actores sociales directamente interesados e involucrados con la EA de la cual se excluye a los sectores con intereses económicos.
  • Establecer la financiación con recursos genuinos de la administración pública.
  • Reconocer como complementos necesarios el marco jurídico establecido por las normas del derecho a la información pública ambiental y el convenio de Escazu.

Pero como no hay ley perfecta y que no dependa de la política he aquí sus debilidades…

La ley 27621 establecía 90 días para convocar a la acción y arrancar el diseño y la construcción de una amplia y participada política.  A la fecha (septiembre 2022) todos los plazos están vencidos y no se visualiza ningún avance significativo en términos de la política planteada por la ley. El lento avance hacia la conformación de las instancias de gestión establecidas revela falta de decisión para avanzar. Solo tuvieron lugar dos propuestas de capacitación relacionadas con la Ley, una desde el ministerio de educación, pero en el marco de la oferta del INFOD lo cual no constituye una novedad realmente, y otra generada desde el ministerio de ambiente, ambas con contenidos apropiados ciertamente, pero con un alcance irrelevante que, a un año y medio de su sanción, apenas sirve para mostrar que alguien se esfuerza en esos ministerios por cumplir con lo establecido en la ley.  

La prescripción imperativa sobre el sistema educativo es vaga y laxa y la forma en que este adapte el mandato a sus lógicas internas es una incógnita que podría ser contraproducente.

Igualmente, intrascendente es la modificación que propone en su art.25 al art. 92 de la ley Nacional de Educación, sobre la conciencia ambiental, nada más allá de formalidades políticamente correctas.

Se omite referenciar los conflictos ambientales como tales, se prefiere hablar repetidamente de problemáticas ambientales.

Se utilizan verbos como impulsar, contemplar, promover, rescatar, preservar, fomentar que, como se apuntó, siguen siendo no imperativos que habilitan compromisos débiles con enfoques y tradiciones fuertemente resistidas o rechazadas o negadas por una sociedad históricamente racista y patriarcal.

La definición del enfoque a adoptar es confusa e indecisa, quiere latinoamericanizar la mirada que propone, pero sin apartarse de las lógicas desarrollistas, lo cual a esta altura de la crisis socioambiental la conduce a contradicciones insalvables.

Mantiene una mirada antropocentrada e insiste en la posibilidad de equilibrar crecimiento económico, ecología y sociedad, sin definir con claridad cada una de ellas.

No define desarrollo, ni desarrollo sostenible, tampoco sustentabilidad. En este concepto se remite a la constitución nacional, lo cual es insuficiente en términos conceptuales especialmente en perspectiva educativa y desde una visión latinoamericana.

Excluye a los actores económicos del Consejo Consultivo, pero no prohíbe que esos actores intervengan e influyan en el diseño curricular y los materiales educativos, algo que figuraba en proyectos anteriores.

Tampoco prohíbe que la estrategia sea financiada adicionalmente con fondos provenientes de empresas contaminantes, lo cual debería haber sido taxativo y también figuraba en proyectos anteriores.

No representa una prioridad la asignación presupuestaria establecida: la ley podría no tiene fondos públicos para ejecutarse en 2023 igual que en 2022.

No incluye ninguna mención a la responsabilidad educativa con la salud ambiental dentro y en los entornos de los establecimientos educativos, un grave problema que aqueja a las escuelas de diferentes formas, la más evidente las fumigaciones. Es decir, no se propone asumir la degradación de los ambientes educativos como una responsabilidad de las dos autoridades de aplicación desde esta ley. 

No es una ley de presupuestos mínimos y otorga, en el marco de un federalismo en el cual la nación se subordina, una amplia libertad a las provincias para hacer su propia estrategia de EA, sus propios diseños curriculares y sus propias políticas, lo cual puede dar lugar a versiones bien disimiles, convenientes e incluso contradictorias de EA.

Es débil en la reivindicación y jerarquización cultural que corresponde con los saberes de los pueblos originarios. Algo que figuraba en forma más adecuada en proyectos anteriores.

Y es apenas nominativa y confusa en la proposición de incluir enfoques de género y culturales.

Hace una aproximación a la agenda 2030 sin juzgar sus debilidades ni proponerse contextualizaciones necesarias ni compromisos más exigentes.

No menciona el cambio climático, ni algunos de los graves asuntos que hubieran merecido de alguna manera la atención específica de esta ley, tales como la crisis hídrica, el extractivismo minero, la contaminación con agroquímicos o la urbanización descontrolada con todas sus derivaciones, entre otras, como aspectos prioritarios del emprendimiento educativo, por graves y urgentes. También este punto aparecía en proyectos anteriores.

No se posiciona críticamente frente a los modelos productivos, en rigor extractivistas; no cuestiona frontalmente la sociedad de consumo.

Subvalora de hecho el compromiso intergeneracional, al reducirlo a meras ceremonias formales.

Frente a esto uno se pregunta qué idea de EA es la que subyace; cuál es el grado de reconocimiento de la crisis que se asume realmente a partir de la mejor información científica que es pública y disponible; qué futuro imaginan, qué plazos manejan, qué rol le asigna al Estado, quienes redactan una ley de EA que no cuestiona el modelo civilizatorio. ¿Qué esperan y creen que la educación puede hacer frente al escenario socioambiental presente?

¿Ley o no ley? Esa no es la cuestión

La centralidad se encuentra en la política. Pero es cierto que en el sistema democrático tener una ley, si es buena, es decir si auspicia transformaciones posibles, es mejor que no tenerla.

Quién las impulsa y lleva a cabo es otro problema, es EL problema. La ley 27621 Nacional de EA Integral es un instrumento más para garantizar el derecho constitucional a un ambiente sano y a la EA. No el único, pero que la educación ambiental llegue a las aulas y a los ciudadanos garantizando el enfoque apropiado es la verdadera disputa que se abre, porque la ley está lejos de poder garantizar eso. De hecho, el enfoque sigue en discusión, porque es otro plano de la discusión sobre el modelo de desarrollo o sobre la idea misma de desarrollo. Y la gran cuestión que se abre es cuál es el papel que la educación ha de jugar en esa discusión, sobre todo considerando que los plazos para las transformaciones urgentes se han acabado y que la transición hacia la sustentabilidad depende en mucho de comenzar a educar para otro mundo posible. Uno que no se ve reflejado en la Ley NEAI.

La ley, en la letra, garantiza la participación, es su mayor virtud, pero es en el plano de la política donde esa participación se concreta o no.

Es el Estado Nacional el encargado de poner en práctica la ley, falta ver si dará lugar a la participación ciudadana tal cual está convocada en la norma.

Lógicamente no cabe sentarse a esperar, solo cabe accionar y una vez más los movimientos sociales comprometidos con la lucha ambiental y los sectores comprometidos con la educación, tienen la última palabra, de ellos depende realmente que la ley se operativice y que responda a los intereses de los sectores sociales víctimas de la degradación productivista y verdaderamente comprometidos con la sustentabilidad y un buen vivir para todos, lo que equivale como mínimo a respetar las leyes y el derecho a la consulta y la participación en democracia. Pero hay que decir también que estos compromisos sociales no han estado a la altura de la importancia de la cuestión, no han sido hasta ahora un factor disruptivo que instale efectivamente el debate y la lucha por la educación ambiental que necesitamos. Esta ley nunca concitó ni el interés y ni la movilización que otras leyes tuvieron, por ejemplo, la de bosques o la de humedales, la ESI o las de género, independientemente de los resultados. Apenas tuvo un corto momento de visibilidad virtual durante la pandemia que coincidió con el hecho de su sanción. No es un dato menor que todo el mundo este conforme con una ley, pero no nos engañemos, no ha sido porque lograra armonizar intereses, sino porque no los interpela realmente. 

Es una ley que no aporta la claridad necesaria porque no deja de ser una ley susceptible de ser interpretada a su favor desde posicionamientos políticos opuestos, lo cual revela su carácter apenas reformista.

Pero es lo que pudo ser y muestra los límites que enfrenta la gestión y la educación en general y ambiental en particular en la democracia argentina, tanto como la dificultad que tiene la sociedad para valorar la profundidad y la urgencia de la crisis socioambiental y educativa.

Podría argüirse que desde estas líneas se le pide mucho a la esta ley, pero no es así si consideramos la gravísima crisis ecosocial que atravesamos, lo limitado del tiempo que disponemos para cambiar las cosas, es decir la forma de ver el mundo y la vida y nuestras necesidades y formas de satisfacerlas, si nos preocupa sinceramente el mundo y la herencia que dejamos a las generaciones nuevas. Y también porque se ha pretendido que esta ley refleja el Pensamiento Ambiental Latinoamericano, y no solo está lejos de ello, sino que, aun teniendo algunos hallazgos y habiendo adoptado algunos conceptos de esa línea de pensamiento, con sus omisiones, indefiniciones, imprecisiones, eufemismos y lugares comunes contribuye más a fortalecer el metadiscurso del desarrollo adjetivado sostenible, que a estimular la emergencia de un pensamiento situado y profundamente crítico del modelo civilizatorio, que es en definitiva propósito último de una EA situada latinoamericana.  Desde esta perspectiva, la idea es que la EA sirva para generar, detectar, otorgar nuevos sentidos a la educación como proceso social total, sentidos religados fundamental y principalmente con la protección y reproducción de la vida, una vida plena, justa y libre para todos los seres vivientes en este planeta.

La educación no es algo que deba dejarse únicamente en manos del Estado, y en estos tiempos la Educación Ambiental menos que menos. Sabemos que la educación pública sigue siendo un territorio fértil desde el cual concebir la transición socioecológica, pero sabemos también que el diseño de esa educación ha estado y está al servicio de la reproducción del modelo social que nos ha traído a la antesala del colapso. Solo la organización, decisión mediante, por parte de los sectores populares identificados con la voluntad de accionar para una transición hacia un otro mundo posible y muy especialmente aquellos que cargan con el compromiso educativo podrán y sabrán interpretar entre líneas los valores y las contradicciones de esta nueva Ley para dar cuenta de ello y trabajarlos críticamente y defender desde esa lectura y ese lugar de lucha, los derechos que en forma directa e indirecta consagra la ley.